所以，战争逼迫所有参战国家建立扩大的、稳定的财政系统。专职的税收部门逐渐建立起来，取代那种诉诸中间人的包税制；主要针对土地贵族的税制逐渐扩展成针对全民征税；稳定的年度税收逐渐取代了一事一议式的特种税。因为税收总是不够用，各个国家同时也通过其他方式“八仙过海，各显神通”。比如英国，靠政府信用之下的金融创新缓解了战争费用问题。法国的王室则通过大量贩卖官职缓解财政压力，据说到法国大革命之前，已经卖出了7万多个官职，国王秘书都有好几百个。西班牙，靠美洲白银成为近代早期的欧洲霸主。俄罗斯，靠加剧对农奴的压榨解决财政问题……总之，在这个过程中，那些能够在解决国家财政问题上找到最持续方案的国家，成为最终的战争胜利者。
战争缔造国家机制之三：行政体系
战争缔造国家的第三个方面，是官僚行政体系的建立和扩张。
在封建体制下，一个科层制的官僚政府或者不存在，或者非常小，因为当时即使有公共服务，也主要是领主或教会提供，中央政府既没有意愿也没有能力养一个专职的“公务员”队伍。哪怕是时不时组织打仗，打完仗士兵们也就遣散了，钱花完了下次打仗再说，没有必要建立一个长期的官僚组织养着。我们经常看到一种说法，说古代中国人太了不起了，一千多年前就发明了科举制，解决了为政府提供优秀人才的问题，古代西方人怎么就想不到这一点？其实，一千多年前的西方人想不到这一点，主要是因为他们的政治结构不需要——不存在大规模、多层级的官僚制政府，当然也就不需要去琢磨怎么“选拔官员”。英国政府为什么叫“内阁”（cabinet）？因为它一开始非常小，小到一个阁楼大小的空间就装下了，所以如何选任官员不是一个系统的问题，小规模的用人需要，从教士、贵族或者法官里扒拉一下就找到了。
但是，战争的加剧改变了这一点。战争不仅仅需要士兵、税收、武器、粮食、情报、运输等，而且需要组织和调配这一切的官僚机构。越激烈、越密集的战争，就越需要建立高效的官僚机构。于是，有了作为政府部门的人口统计机构、土地登记机构、税务部门、情报部门、粮食管理部门、装备采购部门、基建部门……把所有这些职能部门加起来，就构成了一个官僚制政府。1600年左右，英国中央政府只有1400～2000人，但是到1797年，英国中央政府就有16,000多个雇员了，而英国和西欧各国比，已经是非常小的政府了。
所以，16世纪开始的密集战争，催生了欧洲各国的常备军建设、财政国家建设、官僚体系建设。这就是“战争缔造国家”的机制。那些及时地、成功地将政体从封建结构改造为中央集权结构的国家，才能在几百年征战中幸存下来，反之则可能被历史淘汰。正如蒂利所发现的，1500年欧洲大概有500个政治单位，到1900年，只剩下20多个。这个数量的变化，正说明了这个残酷的大浪淘沙过程。今天，我们都知道德国、法国、英国，但是，我们有几个人了解萨克森公国、波西米亚王国、勃艮第公国、巴伐利亚王国以及更多名不见经传、消失在历史长河中的政治体？国家建构就是这样一个“大鱼吃小鱼、小鱼吃小虾”的丛林游戏。
中国的国家建构何以早熟？
显然，这个“战争缔造国家”的理论不但帮助我们理解欧洲，也帮助我们理解其他国家。比如，有学者指出，非洲国家的国家能力之所以普遍偏弱，相当程度上就是因为非洲地广人稀，加上游牧经济，所以历史上没有密集的大规模战争，它的国家建构也因此缺乏动力。而在国家建构连续谱的另一端，则是中国。刚才我讲战争的加剧如何倒逼了欧洲的国家建构，大家是不是觉得这个故事似曾相识？我想，你们可能都会联想到春秋战国时期的中国。可以说，中国经历了一个和西欧非常相似的历史过程，只不过这个过程在中国早发生了两千年左右，而且战争的频度和烈度还要高得多。
不少学者指出，就脱离封建体制、建成中央集权制的国家形态而言，中国是最早的“现代国家”，这种早熟的现代性，恰恰是因为中国更早地经历了战争的剧烈化。大家想想，战国为什么叫“战国”？不就是因为一天到晚在打仗吗？
其实，春秋时期，打仗还是比较斯文的。我们知道，西周讲“礼制”，打仗也要讲究“礼法”，所以到东周的春秋时期，还有这种上古遗风。所谓的“师出有名”“不斩来使”“不鼓不成列”——敌人没列好队就不开打，都是周礼的表现。但是，随着战争越来越激烈，打仗就顾不上“吃相”了。到战国后期，战争的惨烈程度，作为中国人，我们都有一定的了解。著名的长平之战，秦军活埋赵国40万士兵，据说到20世纪都时不时还有长平之战的尸骨被挖出来，这是何等的惨烈。我看到福山的《政治秩序的起源》里有个估计，秦国动员的士兵人数占总人口的8%～20%，这是非常惊人的。即使是以骁勇善战著称的古罗马，动员的士兵也仅占总人口1%左右，而罗马帝国的辉煌，从统一和集权角度来说，欧洲再也没有成功地复制过。所以，中国的国家建构远早于欧洲、强于欧洲，也就不奇怪了。
在春秋战国数百年的残酷战争中，为什么是秦国胜出，最后一统天下？当然是因为秦国的国家建构走得最远。当时，很多国家都在搞法家改革，比如魏国的李悝改革、楚国的吴起改革，但是，狭路相逢狠者胜，大家都知道著名的商鞅变法，商鞅真的是太狠了。
去看商鞅变法的内容，你会发现那简直是“教科书式的”国家建构工程。第一，打破爵位世袭，这是摧毁封建制的最核心要素，“宗室非有军功论，不得为属籍”。没有军功，你爵位就岌岌可危了。这样，诸侯头上的帽子就不再是他们的私人财产，而被收归国有，成了国家驯服社会的诱饵。第二，废井田、开阡陌，在经济上打击封建贵族，把民众从对贵族的土地依附中解脱出来，切换到围绕着国家旋转的轨道。卫星不再绕着行星转了，而是直接绕着恒星转。第三，按军功授爵，“能得甲首一者，赏爵一级”，杀敌人一个，封一级爵位，以此激发军队的战斗力。第四，编户齐民、什伍连坐，使“奔亡者无所匿，迁徙者无所容”，这样不但把整个社会置于国家掌控之中，而且把国家的一只眼睛变成社会上相互监督的千千万万只眼睛。总之，商鞅变法就是破诸侯，立中央；解构社会，强化政府。用学者秦晖的话来说，就是打破社会中的无数“小共同体”，把他们融入万众一心的“大共同体”当中。
所以，有人说“商鞅变法”是平民的解放，对此我是很怀疑的，这明明是帝王的胜利，哪是什么平民的解放？且不说有学者考证，商鞅变法后的所谓“军爵分封”对于老百姓是有天花板的，贵族分封依然广泛存在，也不说分封来的爵位财产皇帝可以随时夺走，就算老百姓是摆脱了贵族的压迫，他们也不过是从贵族手里移交到了帝王手里，谈何“解放”？而且，贵族有很多，所以理论上，如果压迫太深重，老百姓还能从一个贵族那里逃到另一个贵族那里，但是帝王只有一个帝王，你跑到哪里去？真的是“奔亡者无所匿，迁徙者无所容”。毛主席说，中国“百代皆行秦制”，中国国家能力的传统，正是发源于此。
可能有人会问：为什么中国是“战争缔造国家”，欧洲也是“战争缔造国家”，但是中国的“国家能力”传统却比西欧深厚得多？或者，用一个更直观的标准来说，为什么欧洲从几百个政治体开始打起，大鱼吃小鱼、小鱼吃小虾，但是打到了几十个政治体后，就刹车了，而不是像中国一样，一路打到大一统？
这里当然有很多原因，地形地貌的差异、战争激烈程度不同、“法家改革”的力度不同，等等，但是归根结底，还是我们之前讲到过的，理解政治的一个基本原则——“政治在社会中”。
简单来说，西方在16世纪左右开始“国家建构”的时候，他们的中央权力已经深深嵌入到了一个相互制衡的权力网络中，除了王权，还有强大的教权、高度自治的城市、崛起的商贸阶层，以及势力更加强大的贵族权力，所有这些“其他势力”都像缰绳一样，约束了“国家建构”这匹马狂奔的速度。而中国在两千年前开始这一进程时，没有那么多元的政治权力，也还没有发展出非常复杂的社会和经济结构，结果就是国家建构如同脱缰之马，一路狂奔到了大一统。
所以，国家能力从何而来？很不幸的是，战争是一个重要机制。在中国，春秋战国几百年的战争虽然残酷，却为高度集权的大一统政治结构奠定了基础。在欧洲，一方面，战争带来了国家建构的动力；另一方面，多元的政治结构又约束了国家建构的深度。而在非洲、拉美、印度等国，历史上战争相对稀疏，其意外后果则是缺乏国家建构的动力，以至今天政府难以垄断暴力。
因此，一个悲剧性的历史观察是：国家建构就像是买房，残酷的暴力冲突则像是付款，你可以选择大额首付，也可以选择大额尾款，或者漫长的分期付款，但是你却无法逃避付款。当然，历史是历史，生活在资源越来越丰富、文明越来越进步的当代，我们仍然希望，对于抵达政治秩序，人类能找到比相互杀戮更聪明的方式。
17. 国家能力从何而来？文官制与国家
这次课，我们继续讨论“国家能力从何而来”。上次课，我们谈到“战争缔造国家”，谈到密集而剧烈的战争如何导致国家权力结构的中央集权化。但是，国家建构仅靠“战争”显然是不够的，因为“打天下”和“坐天下”需要的国家能力很可能不同。“打天下”靠什么？极端地说，靠“狠”，越彻底地把国家转化为一个战争机器，就越能打赢战争。但是，你不能靠战争机器去“坐天下”，就像你不能靠百米冲刺的速度跑马拉松。那么，除了战争，国家能力还能从何而来？答案可能很多，这次课我想讨论一个重要因素——文官制。
说到文官制，大家首先想到哪个国家？对，中国。中国是文官制的发源地，也是文官制登峰造极的集大成者。这次课我们就来谈谈中国的文官制，以及为什么“文官制”对于中国的国家能力建构至关重要。
中国强大的国家能力传统
在展开讨论之前，有一点必须强调，这也是全世界人有目共睹的一点：中国的国家能力非常强大。对此，我们生活在中国感受应该最深。前面说过，暴力垄断能力是一个国家的核心要素。我给大家一组数字，大家可能就能理解中国这方面的国家能力了。2018年，萨尔瓦多每10万人的谋杀率是52，这是全球最高的谋杀率；美国是5，这在发达国家里也算很高的了。中国是多少呢？0.5。连丹麦，我们之前讲到过的模范国家，每10万人的谋杀率都有1，是中国的两倍。即使数字细节也许存在争议，但是无疑，现在中国的治安是非常好的，这不仅仅是和发展中国家比，而且是和发达国家比。哪怕去巴塞罗那甚至巴黎这样的发达城市旅行，也会有当地的朋友告诫我，如果你去哪哪哪，一定要小心啊。但是反过来，如果是我的外国朋友到北京，我通常不会说，哪哪哪你最好不要去。
再举个例子。我前两年听过哈佛大学教授艾利森（Graham Tillett Allison）的一个演讲，他在里面提到一个细节。他说，2012年，马萨诸塞州政府决定维修哈佛大学附近的一座桥，计划花两年时间。结果花了多久呢？花了五年时间以及三倍的预算，才修好这座桥。然后，他拿这个例子和北京三元桥的一次维修相比，工程量类似，北京花了多久呢？43个小时。这就是中国异乎寻常的国家能力。
最近的例子则近在眼前了。近年的新冠病毒，中国在防控疫情方面的雷厉风行，也是举世公认。我记得2020年6月有几天，北京的新发地市场发现了100多例新冠患者，当时北京立刻严阵以待，出动大批武警封锁新发地市场，全城铺开核酸检测，学校重新停课，很多商业机构也重新停业。有个小细节我印象很深。当时有个网民，说他收到政府部门的一条短信，内容是他最近去过新发地，让他立刻去接受检测。他开始还纳闷，我最近没有去过新发地市场啊。后来猛然想起来，那段时间有一次，他曾经以时速80迈的速度路过新发地附近的京开高速，但就是这样，还是被“发现”了。
这种例子不胜枚举。无论是疫情防控、维稳，还是高铁的建设、全民医保体系的建立、精准扶贫、“一带一路”、大学扩招，等等，都可以看到一个雷厉风行的政府身影。正是因此，在比较政治学中，中国几乎成了国家能力的象征。
但是，众所周知，强大的国家能力在中国，是一个深厚的传统，而不仅仅是一个当代现象。为什么会形成这个传统？原因很多，上次我们讨论了春秋战国时期密集的战争，如何催生中国早熟的中央集权体系。但是这次课，我想集中讨论另一个因素——发达的文官制。
什么是文官制？中国历史上的文官制发达在哪儿？为什么它对于中国的国家能力至关重要？为了帮助大家理解这一点，我想分别解析“文官制”里的这两个字——“文”与“官”，看看其中有什么道理。
中国文官制何以发达之一：细密的政治经纬线
首先，我们来看“官”这个字。“文官制”里面的“官”是什么？就是官僚系统。官僚系统是什么？就是政府的条条与块块——所谓条条，就是各级政府；所谓块块，就是政府各部门。条条与块块，就像经线和纬线，编成一个政治网络，附着在整个社会肌体之上。
大家今天可能觉得，OK，这有什么了不起的吗？有层级、分部门的政府，不是每个时代、每个国家都有吗？当然不是。哪怕在现代社会，有很多国家的官僚制都是非常薄弱的——他们或者没有能力和资源建立向下纵深、分工精密的官僚体系，或者就算建立了，这些官僚体系也不听话，也就是我们所说的“无组织、无纪律”，结果就是整个国家陷入孤家寡人的“个人统治”，而不是有组织支撑的“官僚统治”。这种个人统治的政体往往是很脆弱的，我们在前面的课程中谈到过一个现象，叫作“弱独裁者现象”，很大程度上就是这种情况。
生活常识告诉我们：组织即力量，组织即效率，有组织的10个人，往往能打败无组织的100个人。官僚制塑造国家能力，很大程度上就是通过细密的组织网络，找到了动员、组织或强制社会的着力点，把一个一盘散沙的社会给凝聚了起来。而那些缺乏官僚制的国家，就像网眼过于大、同时网线还不结实的网兜，你一拎起来，东西就会稀里哗啦地往下掉。
如果不横向比较，而是历史地看，官僚制就更是一种制度创新——只不过，在中国，这个制度创新出现得如此之早，以至我们早已不认为它有任何新意。为什么说官僚制是创新？或许，只有站在封建社会的角度，才能理解“河对岸”的官僚制新鲜在哪儿。我们上次课讲到，政治学意义上的国家建构，就是去封建诸侯，立中央集权。封建社会的结构大体而言是蜂巢型的，在每个蜂巢的内部，诸侯享有极大的自主权。而且，他们的爵位是世袭的——世袭就意味着，权力是这些宗室贵族的“私有财产”，天子也不能随便僭越。但是，官僚制的结构是金字塔状的，天子在塔顶，官员只是天子的代理人，官职不是官员的私有财产，只是天子“租”给你用。开封的老百姓不能说：包大人，您如此深得民心，不如把您的官位传给您儿子吧。那不行。在官僚制中，所谓的官职都是皇帝可以随时收回的帽子。
这种制度变革对于皇权的意义是毋庸置疑的。封建制下，爵位是不可再生资源，一次就分配完了，面对诸侯，天子再也没有牌可打了，所以封建制总是很快产生离心力，无论是中国东周时期的三家分晋，还是西欧历史上查理曼帝国的瓦解，都是这种离心力的表现。但是在官僚制中，官职成了可再生资源，天子可以不断地再分配同一个职位，在每一次再分配中，天子都重新确立了自己的权威。这就好像一个导演如果把一个重要角色固定给了某个演员，那么这个演员就没有动力继续讨好这个导演了，反正他抱的是“铁饭碗”，但是如果每次演出，导演都重新选角，那么这个剧团里所有的演员都会向导演竞相邀宠。这就是官僚制的向心力。
这种向心力对于中国格外重要。为什么？因为中国大。我们知道，越大的疆域越难整合。我记得以前看过一个科普文章，讲为什么最大的陆生动物也就是大型恐龙那么大，而不可能像电影《金刚》里的那个巨型猩猩那么大，原因是动物骨骼结构的支撑力有限。帝国也是一样——太大了就容易散架，这也是为什么像马其顿帝国、罗马帝国、蒙古帝国，扩张到一定程度，就开始散架。这一点，在交通通信极其不发达的古代，尤其如此。中国的中原地带，也就是古代中国最核心的地带，和整个西欧差不多大，西欧历史上四分五裂，连这些碎片内部都很难维持凝聚力，而古代中国长期维持着大一统，和官僚制强大的向心力关系巨大。
中国的官僚制非常早熟。有人说起始于战国，也有人说起始于春秋，甚至还有人说起始于西周。不管起点在哪儿，官僚制在秦汉以后日益成熟，到了唐朝则登峰造极。以唐朝的中央政府为例，最著名的是其“三省六部制”，这个大家中学课本应该都学过。中书省负责起草政令，门下省负责审议，尚书省负责执行，吏户礼、兵刑工六部，六部又各有四司，一共24司，各司其职。除此之外，还有九寺五监，以及管理军队的十二卫。为了监察这么多干部，又设立了有监察权的御史台。
这还仅仅是中央层面，也就是“块块”，还有条条，也就是地方政府。唐玄宗时期，中国有350多个州、1500多个县。州又分上中下三种，县也分上中下三种。为了保持中央对地方的控制力，又设各种“监察使”“节度使”“观察使”。官位官职可谓密密麻麻、四通八达。因为我是江西人，出于好奇，我曾经查过“江西”这个名字的由来，发现就是来源于唐代的“地方监察”制度。为了监察地方官员，唐代在全国设立了15个监察区，称为“道”，其中一个“道”叫“江南西道”，这就是江西省名字的由来。可以说，这个名字本身，就是古代中国发达官僚制的见证。
所以，大家可以看出来，这是极其精细复杂、几乎是密不透风的组织网络。这些密密麻麻的经纬线把庞大的中国给捆到一起，深深地嵌入中国社会的肌理。就在同时期的欧洲君主为组织几千人马而焦头烂额时，唐朝通过府兵制可以集结40万～80万士兵。钱穆先生谈到唐代的时候感慨：“1000多年前，全国户口就调查得很清楚了，而且还依照各家经济情况分成了9个等级，那是何等的细密。”“细密”这个词，是对中国古代官僚制最好的概括。古代中国政府的超级动员能力、财政能力、维稳能力，就是从这个细密的官僚体制当中来。
图3-2 唐代官制
中国文官制何以发达之二：文人当政
好，说完“官”，我再来说说文官制里的“文”。这里的“文”，显然是指文人、读书人。读书人当官，学而优则仕，是中国的古老传统。但是，同样，因为这个传统在中国太根深蒂固了，我们反而意识不到它有多么独特。其实，放在比较历史的角度来看，这是一个颇为“奇怪”的现象。因为在其他国家的国家建构过程中，系统地培养读书人当官很少见，武将当政、财阀当政、教士当政才更常见、更自然。因为这些人掌握着各种资源，王权需要与之结盟。相比之下，读书人有什么？除了一支笔杆子，什么都没有。百无一用是书生，天子为什么要与你们结盟？
在很多国家，武将才是“国家栋梁”。在古罗马，恺撒、屋大维这样的武将最终压倒参议院，将共和国改造成帝国。在奥斯曼帝国，禁卫军势力不断坐大，不但把握各种政府要职，甚至会推翻不听话的苏丹。在普鲁士，军事贵族，也就是所谓的容克集团，主导了其国家建构过程，最终使德国走向军国主义。大家最熟悉的例子，莫过于日本。日本的法西斯化，直接原因就是军部压倒文官。大家可能都听说过，20世纪二三十年代，日本的军人频繁刺杀文官，连首相都接二连三地被刺杀，这是日本武人当政的直接表现。
除了武将和军人当政，西方历史上还有基督教教士从政的传统，像法国近代早期，很多“名臣”，比如著名的首相黎塞留，就是教士出身。还有商人当政，最典型的就是英国，干脆把东印度公司，一个公司，当作一个行政机构来用。总之，在许多国家的国家建构过程中，除了王权本身，舞台上活跃的是将军、贵族、商人、教士，反正没有读书人什么事。有些国王也喜欢读书人，比如普鲁士的腓特烈大帝，特别喜欢启蒙思想家伏尔泰，会把他找过来求教，但也就仅限于谈谈人生和理想，他不会对伏尔泰说，你这么有学问，要不给你个部长当当？
为什么中国会形成独特的“文官”传统？读书人什么都没有，皇权为什么要依靠他们来治国？其实，仔细想想会发现，皇权寻求与读书人结盟，一定程度上恰恰是因为他们什么都没有。因为他们什么都没有，没有自己的军事基础，没有自己的经济基础，没有自己的宗教基础，所以对皇权不构成真正有力的威胁，恰恰可以成为王权最安全的盟友。
更重要的是，谁说读书人什么都没有？他们有笔杆子啊。打天下的时候，可能是枪杆子里出政权，但是坐天下的时候，很大程度上就是笔杆子里出政权了。枪杆子让人“口服”，笔杆子才让人“心服”。社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）曾经说，权力有四种形态：军事权力、经济权力、政治权力，还有就是意识形态权力。文人所掌握的，正是这第四种权力。
事实上，中国的国家建构，面临的挑战和其他国家非常相似——那就是，在中央集权的过程中，离心力量不断涌现：贵族势力坐大，门阀财阀权力坐大，武装力量失控，奇奇怪怪的宗教势力不断冒出来，等等。我把这些离心力量的不断涌现统称为“封建回归的压力”。当然，这不是指“封建制”作为一种正式制度回归，而是指“封建性”的回归，即权力分散化、碎片化、蜂巢化的自然趋势。
像西汉的“七王之乱”、东汉的豪强政治、三国的军阀割据、北朝的关陇集团、唐代的门阀政治、唐中期的藩镇割据，都是这种“封建回归”压力的体现。为了稳固统治，皇权不得不和这些豪强、门阀、军阀势力结盟，但是一旦结盟，这些势力又有可能喧宾夺主。所以，中国的国家建构，也不是商鞅颁布一个法令、一夜之间就完成了，而是在跨越千年的进化过程中，反反复复、断断续续，逆水行舟、不进则退。
但是，最终，中国的皇权克服了“封建回归”的压力，走向了相对稳定的中央集权体系。皇权是怎么做到的？关键字，就是文官制中的这个“文”字。突出“文”，就必须抑武、抑财、抑商、抑教；也只有联合“文”，才能抑武、抑财、抑商、抑教。比如，在中国历史上，比较成功的皇帝都要抑武削藩，打击可能坐大的军事势力。这方面的故事大家都知道，不用我多说，刘邦贬韩信、宋太祖杯酒释兵权、朱元璋杀开国功臣，都是这种传统的体现。
又比如，打击豪强，抑制工商，钳制可能坐大的经济势力，也是中国古代皇权的长期斗争方向。秦始皇“徙天下富豪于咸阳十二万户”，汉武帝“算缗告缗”，都是抑制商业势力的表现。中国很多朝代都有“抑兼并”的措施，防止土地变得过于集中，防止豪强地主势力出现，这其中有养民惜民的成分，但是防止经济权力挑战政治权力，也是一个重要考虑。所以，在中国历史上，很少有能世代积累的财富，因为你一旦富到一定程度，官家常常就盯上你了，把你打回原形。我看学者王毅写的《中国皇权制度研究》里面提到，为什么中国人的虚无主义精神传统比较发达？“三十年河东，三十年河西”“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”“古今将相在何方，荒冢一堆草没了”，等等，正是与皇权下缺乏产权保护的制度结构相关。
打掉了更具独立性的经济势力、军事势力、宗教势力，读书人集团就浮上来了。靠什么机制浮上来？最开始是“察举”，后来发展出了举世闻名的“科举”。科举制的优点，大家都知道，它以择优录取的方式为官僚机构提供了一批能人，为寒门子弟上升流动提供了一个通道，让社会竞争变得更加公平。
但是，从国家建构的角度来说，它另一个重要的功能，是对社会精英的驯服。什么意思？我们知道，每个社会都有向上流动的需要，底层想上升为精英、小精英想上升为大精英，这种冲动如何释放？在有的社会，是通过战场功勋，有的通过经商致富，有的通过土地积累，有的通过教会教职，最不济的，干脆通过革命。但是，所有这些渠道，都可能培养皇权之外的独立力量，都是危险的、离心的。
科举制的一大功能，就是把四处冲撞的精英冲动，纳入到一个轨道上来，那就是读书做官，为皇帝效力。这就类似于面对四处蔓延的洪流，给挖一个沟渠，把所有的水都给引到这一个水渠当中，让水势变得可控。所以，科举制的厉害之处，不仅仅在于选拔了一批人才，而且是通过利益和价值导向制造了一个庞大的士人阶层。10,000个人去参加考试，最后可能只取100个人做官，但是科举的功能不仅仅是找到这100个人，而是让那9900个人也加入这个游戏，这就是科举制政治吸纳的功能。所以，在古代中国，无论是穷人富人、商人地主、士族门阀，但凡能供得起的，几乎都让孩子去读书、考试、做官，而不是说，这孩子画画天赋挺高，咱培养他做个达·芬奇；或者，这孩子这么会做买卖，就让他去创业吧。
这种崇尚读书做官、抑制武人、贬低经商、贬低技术的文化，从我们汉语里一些常用词汇，都可以看得出来，在其他国家的历史上，骑士、武士往往是荣誉的象征，但是在中国，我们把习武之人叫什么？叫作“一介武夫”。其他行业也类似，商人经常被叫作“奸商”，技术创新被视为“奇淫巧技”，音乐叫作“靡靡之音”。但是读书人呢？“万般皆下品，唯有读书高”。这就是科举制的妙处，它把社会精英的能量都吸附到政治角逐当中，越靠近权力中心，就越被视为成功。
当然，知识分子入仕之后，也不完全是皇帝的附庸。文官集团也常常根据“四书五经”去规劝皇帝，“皇上，你要勤政爱民啊”“皇上，你不能任人唯亲啊”“皇上，酒喝多了伤身体啊”，等等等等。历史上有气节的清官名臣，我们听说过很多，魏征、海瑞等，最有名的就是方孝孺，因为反对明成祖朱棣篡位而被株连十族。所以有学者说，中国历来有政统和道统之分野，政统就是皇帝的权力，而道统则由儒生来诠释，换句话说，你有暴力，我有道理；你有高墙，我有鸡蛋；就算你把我打死，我还是能通过我的死把你给钉到历史的耻辱柱上。
但是，总的来说，有气节、有原则的文官只是一小部分。更重要的是，文官集团能给皇帝带去的约束是软约束，是道德压力，是苦口婆心，至于皇帝听不听，那要看运气了。碰到唐太宗这样心胸宽广的，会传下君臣关系的佳话，碰到明成祖这样的，那就是自杀袭击了。而掌握枪杆子的武人集团、掌握钱袋子的财阀集团，他们对王权的约束则是硬约束，他们靠的不是苦口婆心，而是兵临城下，是釜底抽薪。所以，中国的皇权最后选中文官集团来施政，实行“学而优则仕”，而不是“武而优则仕”“商而优则仕”，自有它的合理性。
回顾中国两千年的皇权史，为什么后一千年比前一千年政权更稳定？科举是一个分水岭，宋代是科举制走向成熟的朝代。宋之前，皇权经常被各种诸侯、门阀、豪强、士族、藩镇侵蚀；宋之后，除了外敌，很少有什么社会势力能挑战皇权，“封建回归的压力”逐渐消退。一定程度上，这就是科举制的力量。
所以，总结一下，为什么说文官制对于中国的国家能力意义重大？首先，文官制中的“官”，也就是官僚集团，通过一个细密的组织网络，把一个庞大的帝国给捆到一起，产生了巨大的组织红利。其次，文官制中的“文”，则通过抑制武人、财阀、宗教力量等，把社会精英引流到了读书做官、为皇帝服务的道路上来。这两个机制相结合，文官制大大强化了古代中国的国家能力，并使这种能力成为一种深厚的传统。王朝可以亡，政治文明却不会亡；国家可以改名换姓，但是国家主义却可以生生不息。直到今天，我们还在亲身经历着强大文官制带来的很多优势，比如前面讲到的，中国基建的神速、疫情防控的高效、治安状况的良好等。
但是，另一方面，过于细密的官僚体系、过于强大的国家能力，也可能意味着国家淹没社会、国家取消社会。就中国而言，历朝历代“官”对“民”的压迫，我们从各种历史记载中早已熟知。杜甫的名篇《石壕吏》就是对这种压迫的写照：“吏呼一何怒，妇啼一何苦……一男附书至，二男新战死。存者且偷生，死者长已矣。”这种官与民的不对称，带来无数的悲剧。对“读书做官”的过度推崇，在历史上也长期抑制了中国社会其他维度的发展，工商业的萎靡、科技的落后、军事战斗力的萎缩等，都与此相关。所以，古代中国早期虽然秩序没有那么稳固，但是相对生机勃勃，越到后期就越暮气沉沉。
有一些学者认为，中国最早发明了文官制度，所以中国是最早的现代政治国家。对此，或许可以存疑。思想家韦伯曾指出，古代中国的官僚制，本质上是家产官僚制，不同于政治中立的现代官僚制。家产官僚制，意味着这个官僚机构再精细、再高效，它是有姓的——在汉代，它姓刘；在宋朝，它姓赵；在唐朝，它姓李；在清朝，它姓爱新觉罗。当一个官僚集团头上顶着“一家之姓”的时候，它能否真的成为天下之公器？黄宗羲说：“我之出而仕也，为天下，非为君也；为万民，非为一姓也。”这才是真正的现代精神，这种文官集团所运行的，才是真正的现代国家。
18. 美国：国家建构的另类道路（1）
前面两次课，我们讨论了国家能力的两个来源——战争与文官制。我们讲到，尽管不同国家的国家建构进程有早有晚，中间甚至可能差了一两千年，但它们的逻辑往往有相似性：战争的压力迫使国家一步步中央集权，在这个过程中，大鱼吃小鱼、小鱼吃小虾，形成一定疆域内的暴力垄断格局。然后，为了维系这个权力结构，国家往往要发展出一个庞大、细密的文官体系，在非战争状态时依然能够将一个巨大的政治体给“兜”住，以抵御“封建回归”的压力，也就是权力走向分散化、离心化的天然倾向。
这次课，我想切换视角，讲一个有点另类的“国家建构”故事。这个故事，来自一个我们都耳熟能详的国家——美国。
美国另类在哪儿？首先，另类在美国社会的“国家观”；其次，另类在它“国家建构”的道路。这次课，我们来谈谈第一个问题，也就是美国人的国家观；下次课，我们再谈谈美国的国家建构道路。
“反国家主义”的国家观
说到美国社会的国家观，我想从一个小细节说起。在美国生活过的人可能都注意到，美国人是没有身份证的。我们在中国生活都知道，身份证给我们带来多大的方便，坐火车飞机、住酒店、看病、办各种卡，处处都用得上它。我们之前谈论国家能力的时候，也说到过，国家能力的一个重要的方面是它的信息能力，一个能力强大的国家，就是一个明察秋毫的国家，身份证的存在，帮助政府清楚掌握每个人的行踪。但是，作为世界上最强大的国家，美国居然没有身份证，这是为什么？
显然，不是因为它没有能力建立这个系统。美国没有身份证，是因为美国社会中有一大批人坚持认为，建立一个全国性的身份证系统，会造成政府侵犯民众的隐私权。说实话，我不大能理解这种脑回路，但他们的逻辑就是：我不希望街上随便一个警察扫个码，就知道我住在哪儿；不希望一个公务员敲一串数字，就能查出我过去几个月的所有行踪；再说，我怎么知道政府会不会把我的数据和商业信息整合，最后告诉我，因为我银行信用记录不好，所以我不能拿到低保？总之，我不想在政府面前成为一个透明人。
所以，到现在，美国人为了证明自己的身份，有时候用驾照、有时候用社会保障卡，有时候用护照，信息很支离破碎，但是，与一览无余相对的这种支离破碎，正是他们想要的屏障。这两年美国各州为选举投票要不要证件打得不可开交，一个背景因素就是美国没有各州统一的身份证。
这个小细节当然不是偶然的，它体现的，正是美国人的“国家观”。什么国家观？用个简单的说法，就是“反国家主义的国家观”。美国人对国家、对政府的怀疑非常根深蒂固，可以说到了一种条件反射式警惕的程度。当然，左派和右派的怀疑，角度是不同的。右派对国家的怀疑，是认为“国家”这个单位太大了，权力应该分散在各州、分散在社会、分散在市场；而左派对国家的怀疑，则是认为国家这个单位太小了，人权高于主权，全球主义高于国家主义，用公民资格来排斥移民、难民，太狭隘了。不管左派右派在其他问题上打得如何不可开交，在对国家、对政府充满警惕这方面，这两派确实殊途同归了。
这里需要强调的一点是，美国人的“反国家主义”政治传统，不仅仅是和中国或其他东方国家相比，而且是和其他西方国家相比——哪怕站在西方传统中，美国人对国家、对政府、对权力的警觉程度也是非常突出的。何以见得？我举两个例子。
一个是美国的持枪权。大家可能知道，美国是西方国家里唯一允许持枪权的国家。我们前面在解释“国家”这个概念的时候说到过，国家的本质是什么？是暴力垄断。秦始皇上台后收缴天下兵器，浇筑十二个大铜人，正是这种暴力垄断“教科书式”的表现。但是，美国立国后，立刻确立了“民众持枪权”原则，也就是说，政府主动放弃暴力的完全垄断权，宪法第二修正案规定：“纪律良好的民众武装是自由国家安全所必需，因此，人民持有并携带武器的权利不受侵犯。”大家推敲一下这条修正案的字句，赋予民众持枪权，是为了保护民众的打猎权吗？不是。是为了防止小偷入侵吗？也不是。是为什么？是为了保卫自由。更确切地说，是赋予民众武装权以对抗可能侵犯自由的国家权力。当然，这条法律的原意，在今天这个时代是否还有价值，有很多争论，但这就是另外一个话题了。
另一个例子是美国的医保体系。大家可能知道，美国也是西方发达国家里唯一没有实行全民医保的国家。奥巴马在任时，为了推动医改可以说使尽了洪荒之力，结果也只是推动了半场改革——什么意思？就是推动了政府在医疗保障中承担更多的责任，但是，并没有改变美国医保主要靠市场的基本格局。为什么？还是因为美国根深蒂固的“反国家主义”传统。在美国很多保守主义者看来，让政府负责医保，是一只特洛伊木马，表面上政府买单，但是天下没有免费的午餐，国家医保可能带来低效率，可能影响医疗创新，也可能制造大政府。所以，在美国，反对政府接管医保的不仅仅是一小撮共和党政客，而是有相当的草根基础。2010年左右“新茶党运动”兴起的时候，我和学生说，这正是美国最独特的地方，它可能是地球上唯一一个很多底层民众动员起来、反对政府给自己增加福利的国家。
所以，美国的“反国家主义”传统，哪怕在西方世界，其程度也是非常独特的。去年的新冠疫情，很多人对美国的疫情防控能力之低下感到震惊。固然，特朗普政府的无能和反智是一个重要原因，但是，其实，放在美国的“反国家主义”传统下，这一点或许又不是那么难以理解。毕竟，美国这个国家的优势从来不是国家能力，而是个体创造性和社会活力，是乔布斯和马斯克，是爱迪生和迈克尔·杰克逊。碰到需要政府集中力量办大事的时候，除非是极大的危机来临，它往往团结不起来，经常是特别迟缓和笨拙，不同层级和部门之间打来打去、互相拆台。可以说，美国这个国家，由于对国家权力的极度警觉，导致了一种“制度化的混乱”。
立宪时刻：反国家主义的源头
这种反国家的政治传统从何而来？从美国的立国精神而来。1776年北美为什么会爆发独立战争？因为北美民众痛恨那个遥远的、高高在上的、试图中央集权的英国政府，所以在立国的过程中，他们处处把独立战争前的英国作为假想敌来对待，无数制度设计都是为了防止另一个遥远的、高高在上的、中央集权的政府出现。
事实上，独立战争后，北美的民众一开始就没打算建立一个真正意义上的国家。我们知道，独立战争前，北美不是1个殖民地，而是13个，这13个殖民地的关系，几乎相当于13个独立的主权国家。赶跑英国之后，大家就各回各家、各找各妈了，军队也解散了，华盛顿本人都回家种地去了。因此，最开始北美成立的并不是联邦，而是邦联，也就是13个独立的国家组成一个联合体，连中央政府都没有，只有一个议员都经常不来上班的国会，类似于我们今天的联合国。
但是后来，一批被称为“联邦党人”的政治家，比如汉密尔顿、麦迪逊，他们实在不甘心，他们觉得，如此天时地利、风云际会，为什么不建立一个更强大的国家？这可是千载难逢的历史机会。而且，从现实的角度来说，独立战争打仗的钱都还没有还上呢，你们这些州往哪跑？
于是，他们召集了著名的费城会议，也就是美国的制宪会议，推动松散的“邦联”结合成更加紧密的“联邦”。当时很多赶到费城开会的州代表，是到了之后才知道，原来这个会议不仅仅是为了修补一下邦联，而是要立宪、要建立更强大的联邦政府，所以有些人当场愤而退会。55个人到会，最后只有39个人签署费城宪法，那16个人，就这样白白错过了成为“开国之父”的机会。
费城的制宪过程，充满了联邦党人和反联邦党人的斗争。为什么斗争？简言之，联邦党人主张强化联邦政府，反联邦党人认为权力应该更多地交给各州和民众。所以，这是一场国家建构的路线斗争。
大家想想，在中文里，“联邦”这个词包含着什么样的心理暗示？分散、离心，对不对？如果有人说，要把中国联邦化，大家的第一反应会是什么？很多人可能会拍案而起——你想干什么？分裂祖国吗？因为我们中国的政治传统是大一统，而联邦就意味着分散。但是，在1787年的美国，“联邦”这个词的含义刚好相反，它意味着“集中”，意味着“凝聚”，为什么？因为独立之前的美国传统完全是自治，所以，联邦就意味着分散的13个州结合到一起。所以，同一个词，在不同的语境中，含义可能是截然相反的。就国家建构而言，我们不可碰触的下限，却是他们难以企及的上限。理解“联邦”这个词在美国的语境中意味着“集中”，而且是非常可疑的“集中”，那么你就找到了理解美国政治的入口。
联邦党人和反联邦党人在费城打得不可开交，最后谁赢了？表面上看，是联邦党人赢了，因为美国毕竟从“邦联”变成了“联邦”，建立了联邦政府，成了一个真正意义上的国家。但是，这场战斗，实际上只能说双方各有胜负，因为联邦党人的每一个得分，都有反联邦党人的得分与之对应，所有可能着火的地方，他们都给配上了一个灭火器。
比如，联邦党人的确成功建立了常备军，也就是说，美国终于有个国家军队了。但是，为了防止国家军队像当年的英国军队一样为所欲为，反联邦党人通过宪法第二修正案设立了一个对冲机制——民众持枪权。联邦政府必须有军队，好，那我们民众也可以成立民兵，也可以持有武器，将来你们要镇压我们的时候，我们不至于手无寸铁。又比如，联邦党人通过宪法第一条第八款赋予了联邦政府一系列权力，但是，为了防止联邦政府权力失控，反联邦党人加入了宪法第十修正案，也就是“州权保留条款”，它规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”也就是说，画个圆圈，圆里面是联邦政府的权力，圆外面是州权和民权，相互牵制与平衡。
所以，从一开始，美国人建立的就是一个“反国家的国家”，它把中央集权视为洪水猛兽，处处对之进行提防。体现在国家结构上，就是所谓的“平行权力”结构，也就是联邦政府和州政府各有自己的权力领地，彼此是平行关系，而不是上下级关系。直到今天，相当程度上仍然如此。在中国，部级干部大于厅级干部，厅级干部大于处级干部，这其中有清晰的等级关系。美国的联邦制却不能这样理解。特朗普的联邦政府说要驱赶非法移民的子女，很多市政府却说，欢迎非法移民的子女到我们这里来避难。特朗普说，美国要退出《巴黎协定》，很多州政府却说，你想退就退，但是我们不退，以至特朗普宣布退出《巴黎协定》几年后，其实美国还有65%的人口还留在《巴黎协定》中。有一段时间特朗普刁难外国留学生，说如果学校有网课，今年秋天你们就不用来美国了，但这个政策宣布之后，美国立刻有18个州宣布要起诉联邦政府。
所以，美国政府并不是铁板一块，总统也不是一言既出、驷马难追——事实上，总统一言既出，各州、各市、各法院、各议员几百匹马可以去追。我们知道，美国这个国家的英文全称是United States of America。其中，State这个词是加了s的，是个复数，美国是States，而不是State。理解了这个s，是理解美国人的“国家观”一把最关键的钥匙。
19世纪：平行权力结构的继续
正是因为这种去中心化的“国家观”，美国的联邦政府从一开始就“先天不足”。我们上次课讲到，唐代中国设立了极其发达的文官制，三省六部二十四司、九寺五监十二卫，御史台、观察使、节度使……1000年后的美国，联邦政府刚成立时一共有多少个部门呢？四个。一个国务院，一个战争部，一个财政部，一个检察长，所以美国第一个内阁的画像里，加上华盛顿一共是五个人，也就刚够一桌麻将的人数加一个替补。
一开始美国的常备军是多少人呢？只有几百人，到1800年，也就是美国宣布独立已经20多年之后，美国常备军也只有3000多人。同一个时期，英国的军队是20万人。所以，无论是从哪个角度来看，当时的美国就其国家能力而言，只能用“寒酸”两个字来形容。
此后的100多年里，美国也没有摆脱这种“寒酸”。其实，1787年制宪会议，只是联邦党人和反联邦党人斗争的第一个回合，之后，这种斗争不断变形、重生、体现到美国政治生活的方方面面。比如，19世纪上半叶，美国的两个党派主要在为什么而斗争呢？今天看来，这场斗争的焦点简直很无聊——为要不要建立一个国家银行而打得不可开交。我们今天会觉得，一个国家有一个中央银行，这再正常不过了，金融市场需要政府调控嘛，对不对？而且，反联邦党人不让联邦政府征收收入税，那联邦党人通过银行借钱还不行吗？你们到底要怎样？
但是，在当时很多美国人看来，国家银行因为沾了“国家”两个字，就显得非常邪恶。他们觉得，赋予政府借钱的权力、贷款的权力，把钱和权力交到同一只手上，这太可怕了，这不就是一个腐败许可证吗？所以杰弗逊说，银行比常备军还要可怕。整个19世纪上半叶，美国的两党就为这个事情打得不可开交，最后，反国家银行的杰克逊总统1832年连任就职，美国的国家银行于1836年解散。反联邦党人取得了阶段性胜利。
又比如，美国为什么会打内战？相当程度上，还是因为美国的“平行权力”体系。我们都知道，美国内战的根源是奴隶制问题，北方反对蓄奴，南方依赖蓄奴。如果换在大一统的国家，这问题还不好解决？国王颁个圣旨不就得了？“各总督听令，即日起，各州不得蓄奴，违者格杀勿论，钦此”，不就解决了？
但是，林肯总统做不到。为什么？因为在美国的宪法体系中，国有国权，州有州权。在南部各州看来，你们北方要让我们废奴，这是违反宪法第十修正案，侵犯了我们的“保留州权”。甚至，在他们看来，北方的联邦政府成了新的英国王室，既然当年你们可以向英国宣布独立，为什么今天我们不能向你们宣布独立？所以，明明是一场道德上的善恶之争、经济上的利益之争，最后，因为美国的国家结构，表现为一场联邦权和州权的斗争。
1861年，美国内战爆发。按理说，这应该是美国国家建构的大好时机。我们之前的课谈到，战争是国家建构的动力。事实上，内战也的确在一定程度上刺激了美国的国家建构。比如，美国第一次征收联邦收入税，就是在1861年。当时为了打仗，林肯政府不得不颁布法令征税，当然，税率很低。但是，美国人的反国家主义基因太强大了，战争结束不久，1872年，他们居然就把联邦收入税给取消了。因为仗都打完了，怎么好意思还接着收税？1894年的时候，政府因为出现财政问题，第一次试图在和平时期征收联邦收入税，但是这个法令立刻被告了，在波洛克诉农场主信托贷款公司（Pollock vs. Farmers' Loan and Trust Company）一案中，最高法院判决税收法令违宪。
所以，从国家建构的角度来说，内战的遗产仅仅是保住了联邦而已，并没有可持续地、显著地提高美国的国家能力，也没有改变美国的“平行权力格局”。这一点，从一个角度就可以看出。我们都知道，美国1865年就打完内战了，内战后，通过宪法第十五修正案赋予了黑人投票权，但是事实上，美国到100年后，也就是1965年才通过《投票权法案》真正落实了黑人的投票权。为什么？还是因为所谓的“州权”，或者说，因为美国长期以来的“弱中央，强地方”的政治格局。
内战结束后，联邦政府一度非常强势，甚至对南方实行军管。但是，也不能一直军事管控。结果，北方的工作组一撤，南方的种族主义势力就重新开始横行。当然，他们现在不敢宣布独立了，但是，不独立还有很多其他办法。在“州权”的掩护下，白人种族主义势力给黑人投票权设置各种门槛，比如文化考试门槛、人头税门槛等，导致黑人投票权事实上被剥夺。最后，干脆发明了举世皆知的种族隔离制度。所以有人说，南北战争表面上是北方赢了，但是实际上，在战后近100年的时间里，其实还是南方赢了。
镀金时代：国家权力的捉襟见肘
政治上是“弱中央，强地方”，经济上则是“弱政府，强市场”。整个19世纪和20世纪初，美国其实经济危机不断，1839年萧条、1853年萧条、1873年恐慌、1882年萧条、1893年恐慌、1907年恐慌……我们今天会认为，经济都危机了，政府还不救市？但是，当时的美国人觉得，这和政府有什么关系？该破产的就破产好了，不破不立，所以政府翻个身接着睡。
到1893年经济危机和1907年经济危机时，因为政府没有中央银行，没有政策工具，救不了市，那谁来救市呢？民间自救。摩根（J.P.Morgan），大家可能都知道，一个著名的私人银行家，成为救市主角。比如，1907年金融危机，股价暴跌，利率飙升，流动性陷入僵局，而且危机也像100年后一样向全球扩散。当时摩根召集所有的大银行家到自己家里来开会，商量救哪些公司，不救哪些，怎么救。中间还给美国的财政部部长打了个电话说，方便的话，要不你也来一趟？不但救市场，他还救政府，当时纽约市政府借债太多，也因为金融危机破产，摩根就说，好吧，别着急，联邦政府救不了你，我们来救你，你发行债券，我组织人买。所以，有历史学家把摩根称为“一个人的中央银行”。
正是因为这种狼狈，才刺激了之后美联储的诞生。而即使是美联储，和其他国家的中央银行比，也是非常独特的，它不是一个银行，而是由12个地区性银行构成，并且这些银行本质上都是私有的，不是国有的。总统虽然可以提名七个执行委员，但是，为了防止总统大权独揽，法律规定一个总统每两年才能提名一个执行委员，一届总统最多提名两个执行委员。此外，要罢免这些委员的程序门槛也非常高。所以美联储的独立性非常高，从一开始，它也内置了“把国家当作假想敌”的基因。
可以看出，美国立国的前100年左右，它压根就不想成为一个真正的“国家”。在美国很多开国之父的心目中，尤其是杰弗逊这样的反联邦党人眼里，一个理想社会就是一个安静祥和的自耕农社会，有点像老子所描述的，小国寡民，鸡犬相闻，邻国相望，却不相往来。
有学者曾经把美国形容为一个“勉强的帝国”，意思是，它其实是不情愿地登上世界历史舞台的。事实上，美国岂止是“勉强的帝国”，它根本就是一个“勉强的国家”。从其中央集权的程度来说，长期以来，它几乎是一个封建国家，这不是说美国还有诸侯贵族这样的身份制，而是指它的权力结构是分散的、多中心的、蜂巢化的。更奇怪的是，世界上最强大的国家，就在这样一个近乎封建的体系中漫不经心地成长起来了。
但是，我们都知道，在美国历史的最近100多年，它的权力结构发生了重大的变化，国家能力也有了迅猛的提升。1913年后有了收入税，目前美国政府财政收入占GDP的比例，到达30%～35%。军事力量膨胀，现在是全世界军事力量最强大的国家。有了美联储，而且某种意义上美联储已经成为整个世界的经济调控机构。联邦行政部门也不再是那个草台班子，而是一个有200多万雇员的庞大机构。对于联邦政府来说，州政府也不再是那个“水泼不进、针插不进”的独立王国，而是有了诸多可以制衡它的杠杆。